城市的高速發(fā)展，帶來了眾多城市管理難題，讓城市管理者苦尋良策，而“數(shù)字城管”系統(tǒng)的適時出現(xiàn)，為城市管理帶來強力的技術手段支持，也已經(jīng)有越來越多的城市進入“數(shù)字城管”時期。本文即介紹“數(shù)字城管”的應用需求、市場及技術現(xiàn)狀。

“數(shù)字化城市管理”的概念和現(xiàn)狀
    目前，現(xiàn)代城市已向智能型城市轉(zhuǎn)變與發(fā)展。所謂“智能城市”，就是指高度信息化和全面網(wǎng)絡化的城市?！爸悄艹鞘小钡闹饕卣魇浅蔀樾畔⒘魍?、管理和服務的中心，這個特征正是城市管理的結(jié)果。人口、物質(zhì)、資本、文化、空間以及活動等的高度密集，如果政府沒有對城市進行規(guī)劃與計劃、組織與指揮、控制與協(xié)調(diào)以及統(tǒng)計與監(jiān)督，將很難發(fā)揮作用，也就不可能為城市帶來高效率與高效益的發(fā)展，城市也更不可能發(fā)揮自己在政治經(jīng)濟、社會、文化以及軍事等方面的多種功能。而規(guī)劃與計劃、組織與指揮、控制與協(xié)調(diào)以及統(tǒng)計與監(jiān)督正是人們通常提到的城市管理職能。

1.城市管理發(fā)展模式
多頭分散管理模式
    城市管理職能部門分散行使職能。如規(guī)劃局管規(guī)劃，市政管理局管市政，環(huán)衛(wèi)管理局管環(huán)境衛(wèi)生，園林管理局管園林綠化。其特點是：城市管理職能過度分散，難以形成“綜合管理”的拳頭；同時，幾個部門在經(jīng)費分配、業(yè)務分工上也時有扯皮現(xiàn)象。

建管合一、直接管理模式
    這種模式將城市規(guī)劃職能同城市建設與管理分離，突出“規(guī)劃領先”的原則。在實踐中，該模式仍然把城市建設作為側(cè)重點，而相關的城市管理職能并未引起足夠的重視，“重建輕管”問題依然十分突出。城市管理機構(gòu)的地位低下，在職能上從屬于建設部門，難以對城市建設形成有效的制約和牽制。

建管分開、直接管理模式
    市政府成立城市（市政）管理委員會，下設辦公室作為行政實體單位，各區(qū)設置相應機構(gòu)，直接管理城市市政、園林綠化、市容環(huán)境衛(wèi)生等具體工作，建立直屬的監(jiān)察隊伍實施監(jiān)察、執(zhí)法工作。這種模式形成了規(guī)劃、建設、管理職能分離，解決以往城市中普遍存在的“輕規(guī)劃、重建設、輕管理”的問題，提高了城市管理的效率。

監(jiān)督、管理功能分離與協(xié)作模式
    城市管理從“決策” 、“監(jiān)督”、“管理”一條龍管理模式向監(jiān)督、管理功能分離與協(xié)助模式轉(zhuǎn)變。設置城市管理監(jiān)督中心，側(cè)重政策研究、監(jiān)督指導、協(xié)調(diào)管理、規(guī)范執(zhí)法，具體行政行為由專業(yè)職能部門實施。設置城市管理綜合執(zhí)法局，將國土、規(guī)劃、建設、環(huán)保、市政、工商等分散多頭執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)橐患揖C合執(zhí)法。該模式改變了政府管理方式，促進了政府職能的轉(zhuǎn)變。[nextpage]

2.“狹義城管”和“泛城管”
    目前城市管理有“狹義城管”和“泛城管”兩種概念。“狹義城管”是指由城市管理局和執(zhí)法局等城管部門負責的城市基礎設施和市政公用事業(yè)的管理，范圍包括市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理（無證違法建設處罰）、道路交通秩序（違法占路處罰）、工商行政管理（無照經(jīng)營處罰）、市政管理、公用事業(yè)管理、城市節(jié)水管理、停車管理、園林綠化管理、環(huán)境保護管理、施工現(xiàn)場管理（含拆遷工地管理）、城市河湖管理、黑車、黑導游等方面。“泛城管”是指由城市多個政府行政管理部門行使的涉及城市日常運行的各個方面的綜合管理職能，范圍包括公安治安、交警指揮、城管執(zhí)法、市政建設、消防安全、環(huán)境保護、工商行政、質(zhì)量監(jiān)督、安全生產(chǎn)監(jiān)督、水利三防、公共交通等多個方面。

3.“數(shù)字城市”與“數(shù)字城管”
    首先介紹什么是“數(shù)字城市”?！皵?shù)字城市”是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及面很廣，可以從多個角度來理解。從本質(zhì)上講，“數(shù)字城市”就是城市信息化，就是要通過綜合運用IT及相關技術來提升城市的功能，提高城市規(guī)劃、建設、管理與服務的能力和效率，為政府、企業(yè)和公眾提供高效率、低成本、高質(zhì)量的信息服務和決策支持。從應用角度來說，“數(shù)字城市”可以涵蓋城市規(guī)劃、建設、運行、管理、服務的各個方面，我們經(jīng)常提到的“電子商務”、“電子政務”、“數(shù)字化城管”、“城市應急平臺”、“科技強警”、“平安城市”、“智能交通”、“智能建筑”、“數(shù)字社區(qū)”、“數(shù)字家庭”等都是“數(shù)字城市”的組成部分。從技術角度來說，“數(shù)字城市”可以是當今“數(shù)字技術、信息技術”的綜合試驗場，無論是傳統(tǒng)的“通信和網(wǎng)絡技術”、“計算機技術”、“信息安全技術”、“視頻圖像技術”、“地理信息技術”還是尖端的“智能分析和控制技術”、“衛(wèi)星遙感和定位技術”都會在“數(shù)字城市”的建設中發(fā)揮重要作用。

    那么，什么是“數(shù)字城管”？與城市管理相對應，“數(shù)字城管”目前也有“泛數(shù)字城管” 和“數(shù)字城管”兩個概念。“泛數(shù)字城管”其實就是上面談到“數(shù)字城市”。“數(shù)字城管”其實是“數(shù)字城市”的一個子集，是指由建設部牽頭，由各城市的城管局、市政局或執(zhí)法局等市政城管部門具體負責，采用網(wǎng)絡信息化技術，以針對城市基礎設施和市政公用事業(yè)等范圍進行綜合管理和綜合執(zhí)法為核心的數(shù)字化系統(tǒng)建設，實現(xiàn)對城市的精細化、科學化和一體化管理。本文主要探討的是后者，其范圍可用圖1來表示。

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4.“數(shù)字城管”的發(fā)展現(xiàn)狀
    我國目前主要由建設部推進“數(shù)字化城市管理”。具體推進工作計劃是2005-2007年在全國51個城市分三批進行“數(shù)字城市”試點工作，2008年完成試點城市系統(tǒng)建設并通過驗收，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合實際，在全國范圍內(nèi)進行“數(shù)字化城市管理”新模式的推廣。建設部主導的數(shù)字城市試點工作是從2005年7月份開始的，一共選了三批51個城市（區(qū)），具體試點城市如下：

    ·第一批試點：北京朝陽區(qū)、南京鼓樓區(qū)、杭州、深圳、成都、煙臺、武漢、上海長寧區(qū)和盧灣區(qū)、揚州等10個城市（區(qū)）；

    ·第二批試點：天津河西區(qū)和大綱區(qū)、重慶高新區(qū)、杭州、鄭州、南寧、昆明、石家莊、邯鄲、常州、無錫、嘉興、安寧、臺州、諸暨、長治、晉城等17個城市（區(qū)）；

    ·第三批試點：廣州、哈爾濱、沈陽鐵西區(qū)、重慶萬州區(qū)、合肥、長沙、 廈門市、?？谑?、烏魯木齊、青島、寶雞、蕪湖、銅陵、張家港、昆山、松原、白山、琿春、吳江、臨忻、黃山、淮北、興平、白銀等24個城市（區(qū)）。

“數(shù)字城管”的技術和應用
1.“數(shù)字城管”的新模式
    建設部主導推進的“數(shù)字城市”試點工作，采用的是“數(shù)字化城市管理”新模式，即綜合應用計算機技術、無線網(wǎng)絡技術、信息化技術等數(shù)字技術，通過建立城市管理信息系統(tǒng)和創(chuàng)建新的城市管理體制，采用“萬米單元網(wǎng)格管理法”、“城市部件管理法”、“城市事件管理法”等新方法而形成的城市管理運行的新架構(gòu)?！皵?shù)字城管”新模式主要包括三個方面。

    一是城市管理采用監(jiān)督和管理相分離的機制，建立兩個“軸心”的城市管理體制，一個城市管理監(jiān)督中心和一個城市管理指揮中心，如圖2。

根據(jù)不同城市的特點，特大城市采用市級設立一個監(jiān)督指揮中心，在各城區(qū)分設“監(jiān)督中心”和“指揮中心”，實行“統(tǒng)一接納，統(tǒng)一派遣，區(qū)級受理”的模式；大中城市在市級分設“監(jiān)督中心”和“指揮中心”管理機構(gòu)，區(qū)級設立指揮監(jiān)督中心，實行“統(tǒng)一接納，分別派遣，區(qū)級受理”的模式；小城市和特大城市的區(qū)可以只設立一級的“監(jiān)督中心”和“指揮中心”，實行“統(tǒng)一接納、分別派遣、統(tǒng)一受理”的模式。監(jiān)督中心和指揮中心各司其職、相互制約。具體運作流程是：城市管理巡察員發(fā)現(xiàn)問題，即利用配有輸入網(wǎng)格地圖的“移動城管通”(具有電話、拍照、錄音、定位、同步傳輸?shù)榷喾N功能)和服務專號，向城市管理監(jiān)督中心報告；監(jiān)督中心即行審核、甄別、立案，并將有關案卷轉(zhuǎn)到城市管理指揮中心；指揮中心即派遣有關專業(yè)人員現(xiàn)場處理，完成后再通過系統(tǒng)上報指揮中心，隨之反饋給監(jiān)督中心進行實地核查，直至合格結(jié)案。[nextpage]

    二是“萬米單元網(wǎng)格管理法”，即運用網(wǎng)格地圖技術，把管理區(qū)域劃分為若干個一萬平方米的“網(wǎng)格”，每個網(wǎng)格配備專職城管監(jiān)督員進行全時段監(jiān)控。

    三是“城市部件管理法”，就是把固定化和形式化的管理對象作為部件進行地理編碼，并按照地理坐標定位到萬米單元網(wǎng)格地圖上，通過信息平臺進行分類管理。

2.技術和應用分析
城市管理網(wǎng)格技術
    城市管理中的網(wǎng)格技術，就是運用“萬米單元網(wǎng)格管理法”，將所轄區(qū)域劃分成若干個網(wǎng)絡狀單元，由城市管理巡察員對所分管的網(wǎng)格實施全時段監(jiān)控，從而對管理空間實現(xiàn)分層、分級、全區(qū)域管理的方法。城市管理網(wǎng)格化是城市管理的一種創(chuàng)新模式，通過GIS、GPS、RS等信息管理系統(tǒng)的運用和事件、部件處理優(yōu)先權的合理安排，實現(xiàn)了城市管理在空間和時間軸上的精確定位。例如在事件的處理上，以塊為主，條條協(xié)助；在部件的處理上，以條為主，塊塊協(xié)同。這兩者職責分明，無法推諉。在城市地理空間上實行網(wǎng)格化劃分、專業(yè)人員巡視管理，信息的采集、反饋很準確，責任到人，定位準確。在時間上實行流程化管理，定人、定時、定量，記錄在案，無效返工，做不好通報批評、及時處分。只有精細管理，才有精致的公共空間，才有精致的城市。

移動巡檢和辦案技術
    移動巡檢和辦案技術，就運用現(xiàn)代智能終端和無線信息傳遞技術，實現(xiàn)對城市監(jiān)管數(shù)據(jù)的無線采集和移動辦案，為城市管理問題的發(fā)現(xiàn)和處理提供了全新的手段。當前，很多城市的城市管理執(zhí)法員都會使用一種稱為“城管通”或“巡檢通”的PDA移動終端，通過這個移動終端，城市管理執(zhí)法員在所劃分的區(qū)域內(nèi)巡查，對現(xiàn)場信息進行快速采集與傳送，將城市部件和城市事件的相關信息報送到監(jiān)督中心，同時接受監(jiān)督中心和領導的工作派遣與調(diào)度。

    以廣州市數(shù)字城管系統(tǒng)的“移動城管通”為例，該系統(tǒng)能提供移動巡查、移動辦案以及移動調(diào)度等功能。移動巡查是指城市管理執(zhí)法員通過手持的移動城管通，對案件分類、案件描述、照片、視頻、語音等信息上報到城管中心處理、立案以及跟蹤自己管轄區(qū)內(nèi)的案件。移動辦案是指在案件通過市、區(qū)兩級分派到街道后，城市管理執(zhí)法員用PDA就可以完成目前在街道一級的全部操作功能，即案件受理、案件查詢、案件回復等。移動調(diào)度是指中心調(diào)度人員透過與即時通訊軟件集成的語音功能，使用麥克風、耳機等，對某個小隊、區(qū)、甚至整個廣州市的巡檢人員進行廣播式的語音調(diào)度。移動城管通使得城市問題的反映更快速，大大縮短了信息上報時間，同時也使政府管理部門能立即對問題進行處理。城市管理執(zhí)法員從發(fā)現(xiàn)問題，到運用移動城管通拍照、錄音、輸入文字信息并傳出，前后不過5分鐘的時間。這種高效解決問題的方式得到了市民的充分肯定。

可視化技術
    可視化技術，就是將視頻監(jiān)控、視頻會議、航拍影像、多媒體卷宗、GIS地圖、3D模型等可視化、圖形化的技術應用的城市管理中，對一維數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)進行分、建模、分析，形成經(jīng)驗數(shù)據(jù)，對圖像數(shù)據(jù)進行采樣、建模、分析，判別事物特性形成關鍵信息索引，并通過業(yè)務系統(tǒng)最后反饋到現(xiàn)實業(yè)務處理中。[nextpage]

    同樣在廣州市數(shù)字城管系統(tǒng)中，就應用了可視化技術，整合全市城管、公安、環(huán)保等部門所有的視頻監(jiān)控設施，做到對重點城管區(qū)域、危險源以及建筑工地等實施7×24小時的實時視頻監(jiān)控，使監(jiān)督中心和指揮中心能在最短時間對重大城管事件實現(xiàn)最直觀、最準確的掌控，并能全程可視化跟蹤事件處理過程和處理結(jié)果，對相關執(zhí)法人員和單位作出評價。除了視頻監(jiān)控技術，還能可視化技術應用到城管執(zhí)法的各個過程中，對原有傳統(tǒng)城市管理方案賦予了全新的內(nèi)容。應用可視化技術后的城市管理與傳統(tǒng)城市管理模式各階段的比較參見BOX之圖表。

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“數(shù)字城管”系統(tǒng)給城市帶來的效益
    通過新的“數(shù)字化城市管理”模式的建設和推進，給城市管理帶來了飛躍的發(fā)展，政府管理的行為由被動應付轉(zhuǎn)化為主動解決、定期分析、探求源頭生成原因；管理的方式從粗放變?yōu)榫?；管理資源的配置從雜亂低效轉(zhuǎn)為系統(tǒng)高效；管理的評價從獎罰不明變?yōu)楠劻P分明、及時處理；管理的運行從封閉運作轉(zhuǎn)化為公開公平，便于群眾的監(jiān)督；管理的參與機制從政府和專業(yè)部門一個積極性變成為全社會參與，調(diào)動各方面積極性。

    具體帶來的效益包括：一是變粗放、低效管理為精準高效管理，實現(xiàn)城市管理在空間和時間軸上的精確定位。二是變突擊運動式管理為經(jīng)常性的、可持續(xù)性的、深入到每個角落細節(jié)的管理。通過設立現(xiàn)場監(jiān)督員，可及時受理群眾的舉報，能將影響城市健康運行的事故消滅在萌芽狀態(tài)。4小時內(nèi)發(fā)現(xiàn)問題，12小時處置問題已成為城市管理新模式的通用規(guī)則。從傳統(tǒng)的被動應付到主動處理、及時處理，對城市病的治理是固本強基，預防在先，并為診治根治頑癥奠定了基礎。三是變管理主體的分散、職責的交叉扯皮為上下左右無縫拼接。新的管理模式能完全適應高度的專業(yè)化分工。新模式通過網(wǎng)絡化進行技術的無縫拼接，實現(xiàn)不同專業(yè)部門的管理資源在空間、時間上的整合和系統(tǒng)化，高度整合和有效利用了管理資源。通過在政府城管機構(gòu)中設立監(jiān)督中心和指揮中心雙線運行，相互監(jiān)督強化，再通過網(wǎng)絡通訊技術進行拼接，使管理行為從傳統(tǒng)的單向指令變?yōu)檠h(huán)反復檢查落實，從發(fā)散變成反饋追蹤。四是政府城管部門的處置能力從低效、遲鈍變?yōu)楦咝?、敏捷。通過12319服務熱線和數(shù)字化城管的聯(lián)動，為城市管理帶來了效能革命。只要有群眾電話舉報或者信息員報告，任何一個職能部門都推卸不了。城管部門掌握的信息，從無知到明白，從粗放和精確、從定性到定量、處理的責任從不明確到明確，能辦的事情不能推、不能拖、不能放，反饋的結(jié)果最終由群眾來評判。