文/孟東軍 班茂盛 周章貴 敖晶

　　作者介紹：孟東軍、班茂盛、敖晶，浙江大學區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究中心。周章貴，浙江大學非傳統(tǒng)安全與和平發(fā)展研究中心。

　　“一帶一路”沿線國家多為政治軍事爭端頻發(fā)、民族宗教問題突出、社會治安問題嚴重的發(fā)展中國家和地區(qū)，東道國維護本國安全局勢已是焦頭爛額，大多無力為中國企業(yè)和公民提供更細致可靠的安全保護；另一方面，由中國政府提供的領事保護為事后保護，而且隨著中國企業(yè)和員工在境外人數(shù)劇增，這種事后保護也難以全面覆蓋，尤其是部分國家發(fā)生內(nèi)亂等重大沖突，出現(xiàn)當?shù)剀娋療o法保護平民甚至襲擊平民的極端情況時，領事保護自然也就無法發(fā)揮作用。破解上述難題在于構建市場化的海外安保機制，加快中國保安企業(yè)“走出去”步伐。

　　一、我國海外安保服務業(yè)務發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題

　　我國安保業(yè)誕生于1984年，經(jīng)過30多年的發(fā)展，目前國內(nèi)已注冊成立了5200余家私營安保公司，安保人員超過300萬名，但具有在“一帶一路”沿線提供獨立國際運作能力和經(jīng)驗的不超過30家，而最終能夠拿到海外安保業(yè)務訂單的只有區(qū)區(qū)幾家公司。目前，海外中國企業(yè)絕大多數(shù)選擇西方安保公司，中國安保公司獲得的訂單僅占10%左右，巨額的安保費用外流至西方安保公司。

　　總體而言，我國海外安保服務業(yè)目前存在以下主要問題。

　　（一）海外安保業(yè)務立法空白。我國目前尚未對私營安保企業(yè)開展海外安保服務進行專門立法，安保企業(yè)開展海外業(yè)務資質(zhì)、人員從業(yè)條件、業(yè)務范圍等方面在法律監(jiān)管上仍然是一片空白。由于缺乏法律層面的支持，國內(nèi)安保公司雇員出國護照和簽證辦理面臨手續(xù)繁瑣、周期較長等問題，很難應對境外緊急情況。此外，國內(nèi)安保企業(yè)還面臨海外槍支使用的相關規(guī)定尚處于空白的困境，已嚴重影響了中國安保企業(yè)“走出去”發(fā)展。

　　（二）安保服務質(zhì)量有待提升。國內(nèi)大多數(shù)安保公司缺乏處理境外復雜安保風險和制定執(zhí)行安保工作方案的能力，同時受到法律限制，安保人員普遍缺少足夠的武器訓練和實戰(zhàn)技能，缺乏處理突發(fā)事件的經(jīng)驗和能力，能夠提供的服務范圍還停留在安保人員派駐、人員培訓和海上武裝護航等人力防范服務類的初級安保業(yè)務。缺乏運用科技手段支撐，難以提供多元化、系統(tǒng)性服務，較西方業(yè)務水平成熟的安保公司而言，競爭力嚴重不足，限制了我國海外安保服務的發(fā)展和市場拓展。

　　（三）專業(yè)化安保人才稀缺。由于海外安保工作的系統(tǒng)性和復雜性，安保人員需要有較強的風險評估能力和極高的應急處理能力，特別是對在高風險國家和地區(qū)擔任隊長職務的人員，無論是綜合素質(zhì)和業(yè)務素質(zhì)都要求極高。但目前由于國內(nèi)缺少安保培訓專業(yè)機構，海外安保行業(yè)的從業(yè)人員主要來自軍隊退役人員，缺乏專門化訓練。海外安保行業(yè)中必要的專業(yè)的情報信息收集人才和風險評估人才更是鳳毛麟角。

　　（四）安保企業(yè)經(jīng)濟效益很難保障。當前，我國海外投資企業(yè)主要集中在電力、水利、建筑等行業(yè)，這些行業(yè)屬于高競爭行業(yè)，且在海外利潤率低。商務部、財政部于2014 年取消對特定國家和特定地區(qū)安保費用的補貼，因此企業(yè)難以在安全防護方面投入過高費用。此外，安保企業(yè)在開拓海外市場過程中，還面臨著經(jīng)濟效益不穩(wěn)定、國內(nèi)保險公司沒有相應安保險種致使企業(yè)無法分散海外項目風險等問題。

　　二、國外商業(yè)安保服務內(nèi)容和特點

　　（一）美國商業(yè)安保服務業(yè)務及特點

　　美國是當今世界上保安業(yè)最發(fā)達的國家，經(jīng)過150多年的發(fā)展，美國保安服務業(yè)已經(jīng)滲透到社會各種工作和生活領域，成為美國社會中一個規(guī)模宏大的行業(yè)，也成為海外安保服務業(yè)發(fā)展的典范。它的主要特點：一是服務領域?qū)挿骸?/strong>美國安保企業(yè)的業(yè)務范圍諸多最為齊全，甚至還參與社會管理職責。二是保安私營與經(jīng)營主體多樣化。美國只允許私人投資保安業(yè)，以公司法人制企業(yè)數(shù)量最多，還有個人業(yè)主制企業(yè)、合作制企業(yè)等多種類型。三是實行執(zhí)照許可。保安企業(yè)的執(zhí)照申請需要經(jīng)過國家嚴格的審核，政府實行嚴格的審查評價制度。四是專業(yè)化程度高。美國保安業(yè)不得超越執(zhí)照規(guī)定范圍服務，內(nèi)部形成了比較明確的專業(yè)劃分，成為保安業(yè)服務效率與質(zhì)量的重要保障。

　　（二）英國商業(yè)保安服務業(yè)務及特點

　　一是規(guī)模較大。經(jīng)過100多年的發(fā)展，共有安保公司8000余家，從業(yè)人員超過35萬人，已成為英國國民經(jīng)濟的重要產(chǎn)業(yè)。二是與警方合作較為密切。英國的保安公司十分重視同警方的合作，不斷向警務領域拓展和延伸。三是注重安保培訓。英國保安協(xié)會于1991年創(chuàng)建了全國保安培訓機構（SITO），形成了一整套科學實用的培訓標準課程和培訓模式，為全球各國提供保安專業(yè)培訓。四是設有專門的管理機構。英國保安行業(yè)管理局（SIA）是專設的管理機構，承擔審批、執(zhí)照許可、考核發(fā)證、受理和處理客戶投訴等職能。

　　（三）日本商業(yè)保安服務業(yè)務及特點

　　日本的安保業(yè)也稱為警備業(yè)，主要特點：一是法制完備。《日本保安業(yè)法》于1972年7月頒布，并多次修訂，用以規(guī)范、監(jiān)管和保障從事保安業(yè)的企業(yè)和個人。二是實行企業(yè)準入認定制度。安保業(yè)實行認定制，凡法律規(guī)定禁止從業(yè)的人員不能從事保安業(yè)務。三是安保培訓高效專業(yè)。日本保安行業(yè)有健全的培訓系統(tǒng)，保安員需要完成相應的多種科目訓練。四是重視協(xié)會作用。建有全國警備業(yè)協(xié)會聯(lián)合會，承擔教育訓練保安人員、宣傳保安業(yè)務、開發(fā)保安服務器材等職能。

　　（四）澳大利亞商業(yè)保安服務業(yè)務及特點

　　一是服務領域?qū)挕?/strong>從傳統(tǒng)的人防、押運和調(diào)查滲透到物業(yè)、物流、交通管理和醫(yī)護等各個領域，遍及社會生活的方方面面。二是企業(yè)競爭力強。安保市場被寡頭壟斷，排名前兩位的企業(yè)占市場份額的50%和30%以上，業(yè)務伸展到全球各地，規(guī)模龐大，技術水平高，創(chuàng)新能力和抗風險能力都很強。三是高素質(zhì)人才集中。十分注重引進高素質(zhì)人才，一個公司就聚集了計算機、電子技術、消防工程、經(jīng)營管理、安全防范工程等方面的專業(yè)人才。四是培訓規(guī)范。根據(jù)素質(zhì)和服務要求分為基本巡邏、保鏢、人群控制、風險管理、保安顧問、保安設備安裝與保養(yǎng)、調(diào)查、培訓等8個級別安保員，不低于2周至1個月的培訓，州警察部門頒發(fā)執(zhí)照。

　　（五）中美英商業(yè)保安服務能力比較

　　保安服務按照安全服務類型分為非軍事性和軍事性兩類。中國在非軍事性安全服務中的物流運輸、通訊維護、后勤保障、武裝護衛(wèi)方面保安服務能力處于中等，在安全風險評估及咨詢、安全培訓方面能力顯著較弱，在設施與設備的維護和修理方面基本空白。而美國和英國在非軍事性安全服務中各方面基本都處于國際最強行列。中國在軍事性安全服務中海上武裝護衛(wèi)、陸上武裝護衛(wèi)方面能力顯著較弱，情報收集及分析、軍事培訓方面基本空白。美國在軍事性安全服務中四個方面處于能力最強，英國為中等。由此可見，中國與國際上發(fā)達國家相比在商業(yè)保安服務能力上差距巨大，同時發(fā)展空間和潛力廣闊。

　　三、加強培育中國海外安保服務業(yè)發(fā)展的政策建議

　　（一）強化頂層設計，完善法律法規(guī)

　　針對我國海外安保服務業(yè)“走出去”過程中缺少頂層設計、法律法規(guī)支撐的現(xiàn)實，應積極推動修訂《中國保安服務管理條例》，將海外民營安保服務納入法律規(guī)范和監(jiān)督管理。明確海外民營安保企業(yè)的主體地位、資質(zhì)條件、業(yè)務范圍等；強化頂層設計，加快制定安保企業(yè)境外安全服務的國家標準和行業(yè)規(guī)范，提升安保企業(yè)開展海外安保業(yè)務，增強安保企業(yè)在國際安保市場上的綜合競爭力；制定海外安保業(yè)務監(jiān)管政策、細化監(jiān)管規(guī)則，有效監(jiān)管和保障“走出去”的安保企業(yè)；推動安保與保險聯(lián)保，鼓勵保險公司開設保安責任事故險和保安職業(yè)責任險等險種，化解海外安保業(yè)經(jīng)營風險。

　　（二）明確發(fā)展路徑，拓展海外市場

　　中國海外安保服務業(yè)能否切實發(fā)揮應有的作用，為越來越多“走出去”的中國企業(yè)和人員提供保障，能否成為維護中國海外利益的重要力量，推動我國海外安保服務業(yè)發(fā)展壯大是關鍵所在。我們要借鑒發(fā)達國家私營安保機構的成功經(jīng)驗，采取海外注冊或入股海外安保公司等多種方式，逐步實現(xiàn)由項目外包到國內(nèi)專業(yè)安保公司承接或主導的轉(zhuǎn)變，推動建立一批風險評估、緊急救援、安保安防、情報預警、醫(yī)療衛(wèi)生、法律支持、安全培訓，安保科技等服務領域的專業(yè)機構，逐步實現(xiàn)海外安防體系建設產(chǎn)業(yè)一體化。針對“一帶一路”沿線各國風險程度和不同類型、安保業(yè)務涉及領域眾多的客觀需要，強化政策引導，依據(jù)風險程度和類型的差異和共性，在不同國家和企業(yè)內(nèi)提供突出重點、兼顧全局、具有中國特色的一體化安保解決方案，逐步擴大中國民營安保企業(yè)在全球安保市場的份額。

　　（三）加大人才培養(yǎng)，提升企業(yè)競爭力

　　針對中國海外安保企業(yè)“走出去”中專業(yè)化人才問題，要引導民營安保企業(yè)建立合理的人才引入機制和激勵機制，大力吸引具有海外安保工作經(jīng)驗的高端安保人才加盟，鼓勵聘請國際化安保公司的安保專家作為顧問，開設風險評估、情報信息收集、國際法律知識等方面的培訓課程，培養(yǎng)符合市場需求的多層次安保人才。推動私營安保公司與保險公司、行業(yè)組織、咨詢信息公司、當?shù)貎S團加強合作，提升完善安全風險評估、信息共享、監(jiān)測預警、應急處置機制能力。

　　（四）健全信息收集渠道，建立風險評估機制

　　中國海外安保服務應重點強化事前安全防護，建立全情報信息渠道，提升信息收集和研判。加快建立第三方資源庫和安全風險的預防和評估機制，為海外投資以及貿(mào)易相關的人員，提供“一帶一路”沿線國家和地區(qū)社會經(jīng)濟情況、黨派及政治團體、NGO、安全等級等方面的信息研判和預防建議，有效地減少和規(guī)避走出去的風險。

　　（五）建立企業(yè)聯(lián)盟，構建安全聚合體

　　根據(jù)當前海外安全產(chǎn)品供給結構多元化、多層次、多維度的特點，需要多方主體共同參與構建海外安全防護網(wǎng)絡，需要建立多元利益相關者參與的安保力量。目前國家提出“誰派出誰負責”的利益保護原則，項目投資企業(yè)實質(zhì)成為主要的利益保護責任主體。然而企業(yè)自身海外利益的保障能力有限，專業(yè)力量和投入都難以為繼，建議以企業(yè)自身風險管理體系為基礎，在外交領事機構的指導協(xié)調(diào)下，借助各方力量，形成“官民結合、梯次應對”的企業(yè)海外利益保護模式。我國私營安保公司以制定規(guī)則、相互承諾、相互信任為基礎，鼓勵聯(lián)合國內(nèi)相關企業(yè)以及國外的情報與危機管理公司、保險公司、安保公司等建立企業(yè)戰(zhàn)略聯(lián)盟，構建安全聚合體，促進資源共享，實現(xiàn)互利共贏。

　　（六）對接國際標準，參與安保全球治理

　　最近三十年，私營安保業(yè)已逐漸形成了全球普遍認可的國際法律規(guī)制體系，包括《蒙特勒文件》、《聯(lián)合國工商企業(yè)與人權指導原則》、《私營安保公司武裝安全服務使用指南》、《私營安保服務供應商國際行為守則》，并建立了私營安保服務供應商國際行為守則協(xié)會（ICoCA），對國際私營安保行業(yè)開展標準認證、監(jiān)督與申訴等職能，以促進相關國際規(guī)范和行為守則的執(zhí)行。規(guī)定了注冊國、東道國和締約國均需為私營安保公司的行為承擔相應的法律責任，須建立相應的授權、監(jiān)督和問責體系，并提供了有關私營軍事和安保服務公司的良好慣例。國際規(guī)制基本上遵循“從業(yè)務實踐中提煉經(jīng)驗上升到制定規(guī)則標準”的路徑，這值得中國行業(yè)主管部門的重視和借鑒。目前，中國安保業(yè)海外實踐尚缺乏有效實踐，應加快對國際規(guī)則的引介和認識，同時加快最佳實踐經(jīng)驗的推廣，促進中國海外安保行業(yè)管理規(guī)范建設，參與安保全球治理。

　　最后，海外安保無法回避的核心內(nèi)容是武力使用原則及武器使用管理。國內(nèi)法律政策對我國傳統(tǒng)保安企業(yè)還缺乏制度層面的支持，目前中資安保公司的海外安保實踐中基本是采用購買和雇傭“當?shù)匚溲b、槍支、人員”的方式回避法律困境?！睹商乩瘴募泛汀秶H私營安保服務商行為守則》均強調(diào)武力使用的基本原則：一是“采取一切盡可能合理的措施避免使用武力”；二是“在正當防衛(wèi)、保護他人免受迫近的死亡或嚴重傷害威脅、以及防止實施確會帶來死亡危險的特別嚴重罪行的情況下”；三是“必須使用武力時要遵守現(xiàn)行法律，決不能超過限度，而應與威脅相當，與局勢相稱”。